Em decorrência do princípio da legalidade, temos que o tributo só pode ser instituído por meio de lei. Partindo-se desse princípio, e verificando-se o disposto no artigo 145, e incisos, da Constituição Federal é de se afirmar que a União é competente para a edição de leis tributárias federais, instituindo, assim, tributos federais. Já aos Estados, compete instituir tributos estaduais; aos Municípios, tributos municipais; e, finalmente, ao Distrito Federal cabe a edição de leis tributárias distritais, instituindo os tributos distritais.
A Constituição Federal estabelece o campo de atuação de cada uma das leis, delimitando a incidência das mesmas, e, por esse motivo, já fora mencionado que tal diploma legal é denominado “carta das competências”. Esta faculdade de instituir tributos, conferida pelo diploma a cada um dos entes políticos é denominada “competência tributária” e só pode advir de expressa previsão constitucional, sendo indelegável.
Assim, obedecidos os dispositivos da Carta Magna, é de se entender que as normas instituídas por quaisquer dos ditos “entes tributantes” (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) encontram-se no mesmo plano jurídico, não havendo qualquer hierarquia entre elas. Só é possível falar em hierarquia entre normas jurídicas quando umas extraem das outras a validade e a legitimidade.
Invadida a competência de uma entidade política por meio da edição de lei por ente incompetente, esta norma será considerada inconstitucional. Assim, para tratar de um determinado tributo, necessária a existência de uma única lei, sob pena de uma segunda lei ser considerada inconstitucional, por invadir esfera de competência que não lhe pertence.
9. CLASSIFICAÇÃO JURÍDICA DOS TRIBUTOS
Classificar é dividir um conjunto de seres (coisas, objetos) em categorias, de acordo com critérios preestabelecidos.
A classificação jurídica dos tributos baseia-se nas normas jurídicas tributárias em vigor estabelecidas na Constituição Federal, tendo sofrido modificação no decorrer do tempo.
Inicialmente, defendia-se a classificação “bipartide”, que arrolava duas espécies de tributo: impostos e taxas. Posteriormente, surgiu a classificação “tripartide”, a qual determina a existência de três espécies de tributo: impostos, taxas e contribuições.
Há corrente que defende esta última classificação em decorrência de expressa previsão no artigo 5º do Código Tributário Nacional e artigo 145 do Diploma Constitucional e, além disso, esse entendimento doutrinário baseia-se na afirmação de que os empréstimos compulsórios e as contribuições especiais são tributos que podem ser exteriorizados como taxa ou imposto, ou seja, não são outras espécies tributárias. Entretanto deve-se ter em mente a classificação trazida pela Carta Magna, adiante mencionada.
Já foi decidido pelo Supremo Tribunal Federal que a classificação adotada pelo constituinte foi a “qüinqüipartide”, segundo a qual o gênero tributo é dividido em cinco espécies: impostos, taxas, contribuição de melhoria, contribuições especiais e empréstimos compulsórios. No entanto, não houve unanimidade em tal decisão, havendo voto pela classificação em quatro espécies (“quadripartide”): impostos, taxas, contribuições e empréstimos compulsórios.
Finalmente, é de se concluir que as classificações acima mencionadas não se substituíram gradativamente, pois ainda interagem. Entretanto, deve-se ter por vetor a classificação dada pelo guardião da Constituição, o qual acolheu a divisão em cinco espécies:
• impostos (artigo 145 da Constituição Federal);
• taxas (artigo 145 da Constituição Federal);
• contribuições de melhoria (artigo 145 da Constituição Federal);
• empréstimos compulsórios (artigo 148 da Constituição Federal);
• contribuições especiais (artigo 149 da Constituição Federal);
9.1. Impostos
Previstos geograficamente como a primeira modalidade de tributo, arrolados no inciso I do artigo 145 da Constituição Federal, a teor do que dispõe o artigo 16 do Código Tributário Nacional, “imposto é o tributo cuja obrigação tem por fato gerador uma situação independente de qualquer atividade estatal específica relativa ao contribuinte”. Denominado pelos tributaristas ibéricos tributo sem causa, tem fundamento de validade no poder de império do ente tributante. É ato de soberania, e nasce sempre de fatos regidos pelo Direito Privado. A título de exemplo temos a venda de mercadorias (regida pelo Direito Comercial) que gera Imposto sobre Operações Mercantis (ICMS) e, também, a prestação de serviços (regida pelo Direito Civil), a qual gera Imposto Sobre Serviços (ISS).
São os tributos economicamente mais importantes, pois se destinam, primordialmente, à arrecadação de fundos para consecução dos fins do Estado. De acordo com a classificação desenvolvida por Geraldo Ataliba, os impostos são tributos não vinculados, isto é, não se faz necessário que a União, os Estados-membros, os Municípios ou o Distrito Federal prestem, por exemplo, um serviço público ou realizem uma obra pública para poderem cobrar imposto, pois não há uma equivalência entre o montante que uma pessoa paga a título de imposto e o que o Estado reverte em seu benefício, ou seja, não há necessidade de uma contraprestação por parte do ente tributante.
Como já mencionado, imposto é modalidade de tributo que tem por hipótese de incidência um comportamento do contribuinte ou uma situação jurídica na qual ele se encontra, e nunca uma atuação estatal. Com efeito, por comportamento do contribuinte pode-se entender a aquisição de um imóvel, a venda de uma mercadoria ou a prestação de um serviço. Sobre estas transações há a incidência, respectivamente, do Imposto sobre Transmissão Inter Vivos (ITBI), Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Prestação de Serviços de Transporte Interestadual ou Intermunicipal e Comunicação (ICMS) e Imposto Sobre Serviços (ISS).
Já situação jurídica na qual o contribuinte se encontraé exemplificada pelo caso de ser proprietário de um imóvel, o que obriga ao pagamento de Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana, enquanto que a propriedade de um imóvel rural obriga ao pagamento de Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural.
9.1.1. Competência dos impostos
A teor do disposto na Constituição Federal, a competência para instituição de impostos divide-se em federal, estadual e municipal, segundo dispõem os artigos 153, 155 e 156.
A União tem competência para instituir impostos federais, os Estados, impostos estaduais, os Municípios instituem impostos municipais e, finalmente, o Distrito Federal tem competência dúplice: institui impostos estaduais e municipais, a depender da matéria que esteja regulando.
Segue, abaixo, relação de impostos, de acordo com a competência para sua instituição:
a) Impostos federais – artigo 153 da Constituição Federal
• Imposto sobre Importação (II);
• Imposto sobre a Exportação (IE);
• Imposto sobre a Renda e Proventos (IR);
• Imposto de Produtos Industrializados (IPI);
• Imposto sobre Operações Financeiras (IOF).
• Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural (ITR);
• Imposto sobre Grandes Fortunas (IGF).
b) Impostos estaduais e do Distrito Federal – artigo 155 da Constituição Federal/88
• Imposto sobre Transmissão Causa Mortis e Doações (ITCMD);
• Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Prestação de Serviços de Transporte Interestadual ou Intermunicipal e Comunicação (ICMS);
• Imposto sobre Propriedade de Veículos Automotores (IPVA).
c) Impostos municipais e do Distrito Federal – artigos 156 e
• Imposto Sobre a Propriedade Predial Territorial Urbano (IPTU).
• Imposto sobre Transmissão Inter Vivos (ITBI).
• Imposto sobre Serviços (ISS).
A teor do que fora mencionado anteriormente, o Distrito Federal pode criar os impostos estaduais e municipais. Esta competência dúplice, também denominada “competência impositiva dobrada”, decorre de expressa previsão, nos artigos 155, caput, e
Ainda, diz-se que a União tem a denominada “competência residual”, uma vez que pode instituir impostos não previstos no artigo 153 desde que por meio de lei complementar, não cumulativos e que não tenham fato gerador ou base de cálculo próprios de outros impostos discriminados na Carta Magna. Tal previsão é encontrada no inciso I do artigo 154 da Constituição Federal e tal competência residual é tida como infinita (pois, desde que cumpra as limitações ditas, não sofre qualquer restrição).A título de exemplo pode ser citado o imposto sobre arrematações.
Cumpre ressaltar que dita “competência residual” limita-se apenas aos impostos e não a qualquer tributo. Interessante se faz mencionar que a competência absoluta para instituição de impostos, determinada pelos artigos supra mencionados, pode ser elidida por expressa previsão constitucional. Assim, no caso de guerra externa ou quando esta se demonstrar iminente, o inciso II do artigo 154 autoriza que a União institua impostos extraordinários, compreendidos ou não em sua competência tributária. Isto significa que, nestes casos particulares, a invasão de competência das outras entidades tributantes é constitucionalmente autorizada. Em decorrência da falta de expressa previsão em relação à espécie legislativa, os tributos em geral devem ser criados por lei ordinária. Exceção a esta regra encontra-se nos impostos de competência impositiva residual da União, previstos no inciso I do artigo 154 da Constituição Federal, nos empréstimos compulsórios (artigo 148 da Constituição Federal/88) e na contribuição para seguridade social (artigo 195, § 4.º, da Constituição Federal), os quais devem ser criados por meio de lei complementar.
9.1.2. Classificação dos impostos
A doutrina apresenta classificação dos impostos, a depender das características que determinam sua exigibilidade. Assim, temos a seguinte classificação:
a) Pessoais
Impostos de característica pessoal são aqueles que guardam diferenças tributárias em função das condições próprias de cada um dos contribuintes. A título de exemplo temos o Imposto Sobre a Renda e Proventos de Qualquer Natureza de pessoa física, que verifica questões de cunho pessoal de cada um dos contribuintes para consumar a cobrança (número de dependentes, renda auferida no exercício etc)..
b) Reais
Impostos que incidem igualmente para todas as pessoas que realizam o fato imponível, não levando em consideração as condições pessoais, isto é, considerando apenas aspectos objetivos (nunca subjetivos) do contribuinte. Temos, como exemplo de imposto real, o Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU), que incide sobre o contribuinte desde que este possua imóvel.
c) Diretos
Como diretos são classificados os impostos que reúnem no sujeito passivo as condições de contribuinte de fato e de direito. Saliente-se que contribuinte de fato é aquele sobre quem recai o ônus do imposto, enquanto que contribuinte de direito responsabiliza-se pelo cumprimento de todas as obrigações tributárias previstas na legislação. É exemplo o Imposto Sobre Serviços de autônomos, os quais praticam o fato imponível e são os próprios obrigados a saldar o débito.
d) Indiretos
Impostos indiretos são aqueles suportados pelo contribuinte de fato.
Tais impostos surgem quando, na relação jurídico-tributária estabelecida entre Estado e sujeito passivo que, neste caso, se demonstra contribuinte de direito, este último paga o tributo correspondente e, posteriormente, se ressarce, ao cobrar de terceiro (contribuinte de fato), por meio da inclusão do imposto no preço. Como anteriormente mencionado, aquele que paga o imposto e mantém a relação pessoal e direta com o Estado denomina-se contribuinte de direito; o terceiro, estranho à relação jurídico-tributária (embora vinculado ao fato gerador), é denominado de contribuinte de fato (porque de fato foi ele quem suportou o ônus do imposto). É o fenômeno econômico da transladação ou repercussão dos tributos. A título de exemplo temos o Imposto sobre Operações Mercantis (ICMS), no qual o consumidor final paga pelo produto, que inclui o valor do bem e o valor do tributo (incidente sobre o produto). O consumidor final não é o atingido diretamente. Ele é o contribuinte de fato e não o contribuinte de direito.
Há expressa previsão, no artigo 166 do Código Tributário Nacional, no sentido de que a repetição dos chamados impostos indiretos só é possível quando o contribuinte de direito não tiver repassado ao contribuinte de fato a carga econômica do tributo ou quando, tendo havido tal repasse, o contribuinte de direito estiver expressamente autorizado, pelo contribuinte de fato, a ingressar com o pedido de repetição. Podemos citar, como exemplo, o caso de o contribuinte recolher ICMS a mais. Neste caso, ele só poderá pedir a repetição se ocorrer uma das hipóteses mencionadas no artigo 166 do Código Tributário Nacional. No entanto, essas situações não são verificadas corriqueiramente, uma vez que, geralmente, há o repasse ao contribuinte de fato, sendo impossível, em tese, a obtenção de autorização deste.
De acordo com a Súmula 546 do Supremo Tribunal Federal, “Cabe restituição do tributo pago indevidamente, quando reconhecido por decisão que o contribuinte de jure não recuperou do contribuinte de facto o quantum respectivo.”
9.1.3. Princípio informador dos impostos
Princípio é vetor; algo que ordena, dá direção. Assim, princípio informador dos impostos é aquele que determina suas premissas, estabelece suas bases.
No Brasil, em decorrência de expressa previsão constitucional situada na primeira parte do parágrafo 1º do artigo 145, temos que o princípio da capacidade contributiva deverá reger as relações entre os sujeitos ativo e passivo, quando da instituição e cobrança daqueles tributos. Segundo referido dispositivo, temos que “sempre que possível os impostos terão caráter pessoal e serão graduados segundo a capacidade econômica do contribuinte”.
O princípio acima mencionado extrai forças do princípio da igualdade e ajuda a realizar os ideais republicanos, visando a tributar com maior intensidade aqueles que têm maiores condições e, de maneira menos intensa, aqueles que possuem menor potencial contributivo. Por meio das denominadas alíquotas progressivas é que se busca alcançar o princípio da capacidade contributiva. Tal progressividade de alíquotas funciona da seguinte forma: quanto maior a base de cálculo sobre a qual incide o tributo, tanto maior a alíquota a ser suportada pelo contribuinte. A título de exemplo, temos o Imposto sobre a Renda e Proventos de Qualquer Natureza (IR), o qual possui três alíquotas diferentes, a serem verificadas de acordo com os valores auferidos em determinado exercício. Tais alíquotas são 0% (para aqueles que possuem rendimento mensal até R$ 1.058,00), 15% (para rendimentos entre R$ 1.058,00 e R$ 2.115,00) e 27,5% (àqueles que recebem, mensalmente, valores acima de R$ 2.115,00).
É importante salientar que o princípio da capacidade contributiva não se trata de princípio absoluto, vale dizer, deve ser aplicado “sempre que possível”, a teor do disposto no parágrafo 1º do artigo 145 da Constituição Federal. Assim, quer destacar a Carta Magna que há impostos aos quais se faz impossível imprimir qualquer caráter pessoal. Podemos citar como exemplo o Imposto sobre Operações Mercantis (ICMS), o qual não respeita o princípio em estudo, pois é o consumidor final que suporta a carga econômica, e este suportará sempre a mesma alíquota, pouco importando a sua capacidade contributiva. Outro exemplo a ser mencionado é o Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), o qual também não respeita esse princípio.
Finalmente, interessante informar que o Imposto sobre Operações Mercantis (ICMS), previsto no inciso II do artigo 155 da Constituição Federal e o Imposto sobre Produtos Industrializados, verificado no inciso IV do artigo 153 da Carta Magna, embora não respeitem o princípio da capacidade contributiva, são impostos seletivos em função das mercadorias e serviços e da essencialidade dos produtos industrializados, respectivamente.
9.2. Taxa
Trata-se de modalidade prevista no inciso II do artigo 145 da Constituição Federal, segundo o qual taxa é tributo que tem por hipótese de incidência uma atuação estatal diretamente referida ao contribuinte consistente em um serviço específico e divisível ou em um ato de polícia. Assim, é de se afirmar que se trata, de acordo com a clássica classificação de Geraldo Ataliba, de tributo vinculado a uma atuação estatal. Isto significa que o fato gerador não é um comportamento do contribuinte ou situação jurídica em que este se encontre, e sim uma atuação estatal. Deve-se salientar que a especificidade da taxa advém de seu fato gerador ser uma atividade estatal específica relativa ao contribuinte.
O artigo 77 do Código Tributário Nacional, que teve sua regra repetida pela Magna Carta, estabelece que a atuação estatal, a depender de sua natureza, pode originar a taxa de serviço ou taxa de polícia. Assim, somente a prestação de um serviço público ou a prática de ato de polícia são hipóteses de incidência deste tributo.
Salienta-se que, em nosso ordenamento jurídico, existem apenas a de serviço e a taxa de polícia, a seguir explicitadas.
Outrossim, qualquer outra pretensa modalidade de taxa deve ser repugnada por absoluta inconstitucionalidade.
9.2.1. Taxa de serviço
É modalidade de taxa que tem por hipótese de incidência um serviço público específico e divisível prestado ao contribuinte ou colocado à sua disposição.
Segundo Celso Antonio Bandeira de Mello, “serviço público é a prestação de utilidade material usufruível individualmente sob o regime de Direito Público”. É dito público todo serviço submetido ao regime de Direito Público.
Classificam-se, os serviços públicos, em:
a) Gerais (universais)
Têm amplo espectro, alcançando a comunidade considerada como um todo. Não se referem diretamente a ninguém.
São prestados uti universi e, por esse motivo, devem ser custeados pelas receitas gerais da pessoa política que os presta (impostos), e nunca por meio de taxas, posto que não podem ser divididos entre os contribuintes.
A título de exemplo temos o serviço de segurança pública, o serviço diplomático, o serviço de defesa da soberania nacional e serviço de iluminação pública, dentre outros.
b) Específicos (singulares)
Serviços públicos específicos, ou singulares, são os que alcançam pessoas individualmente consideradas, referindo-se diretamente a alguém.
São prestados uti singuli, dotados de divisibilidade (possibilidade de aferir-se a utilização efetivo-potencial individualmente considerada) e, por esse motivo, devem ser pagos por aqueles que os aproveitaram.
Estes devem ser tributados por meio de taxas, devido à sua divisibilidade e possibilidade de identificação de cada um dos contribuintes.
É exemplo de serviço público específico o serviço de fornecimento domiciliar de água potável, o serviço de fornecimento domiciliar de energia elétrica, o serviço de transporte coletivo etc.
c) Divisíveis
Em razão do que dispõe o inciso III do artigo 79 do Código Tributário Nacional, divisibilidade é a possibilidade de o contribuinte aferir a utilização efetiva ou potencial, individualmente considerada.
No Brasil, a taxa pode ser cobrada de quem efetivamente se utiliza do serviço público ou de quem tem a disponibilidade do serviço público. A simples disponibilidade já dá ensejo à cobrança da taxa.
d) Fruíveis
Em obediência ao que determina o inciso II do artigo 145 da Magna Carta, o serviço público a ser tributado por meio de taxa necessita estar, no mínimo, à disposição do contribuinte. Neste caso, diz-se que o serviço é potencialmente utilizado.
Entretanto, não é necessário que o contribuinte utilize efetivamente do serviço, bastando o preenchimento deste requisito mínimo acima mencionado.
Assim, para que o serviço público possa servir como fato gerador da taxa, deve este ser:
- específico e divisível;
- prestado ao contribuinte ou posto à sua disposição;
- utilizado, efetiva ou potencialmente, pelo contribuinte.
Discussão que ainda não teve solução faz referência à natureza jurídica do pedágio. Quanto a isso, temos que uma parte da doutrina define o pedágio como sendo uma taxa de serviço, com base no artigo 150, inciso V, da Constituição Federal, cuja divisibilidade somente se manifesta no momento da utilização da via pública. Já outra corrente doutrinária defende tratar-se de um preço público (vide item 2.2.6.).
Quanto a esse tema, já houve decisão pelo Supremo Tribunal Federal, no sentido de que o pedágio tem natureza jurídica de taxa (STF, 2ª Turma, unânime, RE 181.475-6-RS, DJU-e-1 de 25-6-99, p.28). Entretanto, a doutrina ainda diverge, fazendo diferenciação com base nas características de caso a caso. Assim, deverá ser verificada, inicialmente, a existência de compulsoriedade no pagamento. Sendo compulsório o pagamento, estaremos diante de uma taxa.
Caso contrário, sendo o pagamento facultativo, estaremos diante de um preço público (ou tarifa).
De acordo com Vittorio Cassone, a compulsoriedade pode se caracterizar pela inexistência de via alternativa para passagem, além daquela em que se cobra o pedágio. Portanto, se não houver margem para escolha do contribuinte, estaremos diante da cobrança de uma taxa. Outrossim, se houver possibilidade de o indivíduo optar pela passagem por tal ou qual rodovia, estaremos diante de um preço público (tarifa).
9.2.2. Taxa de polícia
É a espécie de tributo que tem por hipótese de incidência um ato de polícia de efeitos concretos, ou seja, um ato que se refere diretamente ao contribuinte e que envolve o exercício do chamado poder de polícia.
Poder de polícia é a faculdade que o Estado tem de, observados os limites constitucionais, baixar regras de nível constitucional legal ou infralegal para disciplinar o exercício dos direitos à liberdade e à propriedade das pessoas, compatibilizando-os com o bem comum.
O Código Tributário Nacional, em seu artigo 78, enumera casos considerados “exercício do poder de polícia” reportando-se ao interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranqüilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos.
Há divergência quanto à natureza do quadro enumerado pelo legislador. Enquanto alguns autores entendem que a enumeração possui caráter taxativo, outros ensinam que sua abrangência é praticamente ilimitada, tendo caráter exemplificativo.
9.2.3. Base de cálculo e alíquota
No artigo 145, § 2.º, da Constituição Federal, verifica-se que as taxas não podem ter base de cálculo própria de impostos.
Carrazza, explicando o dispositivo acima mencionado, cita Paulo de Barros Carvalho, dizendo que o referido no parágrafo deste artigo é mera disposição doutrinária, uma vez que a hipótese de incidência da taxa é a prestação de serviço público ou exercício de poder de polícia, não podendo ser igual, de maneira alguma, à hipótese de incidência do imposto (anteriormente mencionada). Assim, a base de cálculo do tributo em apreço deverá, demonstrar a intensidade da participação do Estado, na realização da hipótese de incidência.
Devemos entender que as taxas não se destinam a angariar fundos, e sim para fazer frente aos gastos experimentados na prestação de um serviço público ou no exercício do poder de polícia.
O Pretório Excelso editou a Súmula 595, segundo a qual “É inconstitucional a taxa municipal de conservação de estradas de rodagem cuja base de cálculo seja idêntica à do imposto territorial rural.”
Na maioria das vezes, esta modalidade de tributo é estabelecida em quantias prefixadas. Entretanto, há possibilidade de o legislador preferir indicar uma base de cálculo e uma alíquota. Também, é possível que a determinação do valor da taxa seja feita em função de outros elementos, como, por exemplo, a área do imóvel que foi beneficiado pelo serviço público.
9.2.4. Competência para instituir e cobrar taxas
A competência para instituição e cobrança de taxas é da pessoa jurídica de Direito Público competente para a realização da atividade à qual se vincule o fato gerador respectivo.
Assim, como referido no artigo 80 do Código Tributário Nacional, a entidade estatal competente para o desempenho da atividade é competente, por conseqüência, para instituir e cobrar a taxa correspondente.
Como acima mencionado, há “pretensas modalidades de taxas” que, não obstante serem inconstitucionais, têm sido cobradas pelos entes fiscais. Tratam-se das taxas de uso (têm por hipótese de incidência a realização de obras públicas) e taxas de obra (têm por hipótese de incidência a realização de obras públicas).
A cobrança de taxa fica a critério do ente tributante, não havendo impedimento à prática de um ato de polícia a título gratuito, como, por exemplo, o serviço de vacinação.
Com apoio no inciso IV do artigo 206 da Constituição Federal, temos que o serviço público que, necessariamente, deve ser gratuito, é o serviço de ensino quando prestado em estabelecimento oficial de ensino.
Caso o Poder Público resolva cobrar os serviços e os atos de polícia, deve fazê-lo por meio de taxa, mas sempre obedecido o regime jurídico tributário (princípios que protegem o contribuinte contra excessos fazendários. Exemplos: legalidade, igualdade, reserva de competência, anterioridade).
9.2.5. Princípio informador das taxas
Como ensina o Prof. Carrazza, o princípio norteador das taxas é o da retributividade. Isto é, por intermédio da taxa a pessoa política se ressarce, compensa-se dos gastos que teve para prestar o serviço público ou para praticar o ato de polícia.
Sendo este o princípio que dá base à sua cobrança, é lógica a necessidade de existência de correlação entre o custo do serviço e o valor da taxa, tendo-se por vetor, também, certo critério de razoabilidade.
Como já afirmado, taxa e imposto são tributos totalmente diferentes em sua essência, e a primeira não pode ser cobrada para enriquecer os cofres públicos, papel cumprido pelo imposto, mas para recompor o erário das despesas experimentadas quando da prestação do serviço.
9.2.6. Tarifa (ou preço público)
A tarifa é o preço público pago pela utilização de serviços facultativos (e não compulsórios) que a Administração Pública ou seus delegados colocam à disposição da população.
A diferença entre taxa e preço público é determinada pela sua obrigatoriedade (compulsoriedade), a teor do disposto na Súmula n. 545 do Supremo Tribunal Federal: “Preços de serviços públicos e taxas não se confundem, porque estas, diferentemente daqueles, são compulsórias e têm sua cobrança condicionada à prévia autorização orçamentária, em relação à lei que as instituiu”. O preço é cabível quando se está diante de coisa em comércio.
Observação para o concurso do Ministério Público e da Magistratura: os serviços e atos de polícia praticados não podem ser cobrados por meio de preço (preços públicos e tarifas).
Observação para o concurso da Procuradoria: preço é a quantidade devida pelo serviço público ou pelo ato de polícia de fruição facultativa. Não precisa obedecer ao regime jurídico tributário, podendo ser criado ou aumentado por meio de decreto, portaria, ato administrativo etc., sem atenção ao princípio da anterioridade.
A comparação que segue entre taxa e preço público foi retirada do Código Tributário Nacional Comentado, coordenado por Vladimir Passos de Freitas, Revista dos Tribunais, artigo 77:
Taxa:
- exercício do poder de polícia;
- utilização efetiva ou potencial do serviço público;
- remuneração por serviços públicos essenciais ou cuja atividade econômica não compete originariamente à iniciativa privada.
Preço Público:
- remunera serviços que não têm natureza de públicos;
- atividade monopolizada;
- pressupõe contratação;
- serviços não essenciais, que admitem concessão.
9.3. Contribuição de Melhoria
Prevista no artigo 145, inciso III, da Carta Magna, e regulamentada pelos artigos 81 e 82 do Código Tributário Nacional, trata-se de modalidade de tributo que tem por hipótese de incidência uma atuação estatal indiretamente referida ao contribuinte. Diz-se que a atuação estatal é indiretamente referida uma vez que se faz necessário que o contribuinte experimente uma valorização imobiliária que decorra de obra pública. Assim, seria diretamente referida ao contribuinte caso a simples existência de obra pública permitisse a cobrança do tributo.
Desta forma, temos que a contribuição de melhoria tem como fato gerador a valorização do imóvel do contribuinte em decorrência de obra pública. Havendo tal valorização, decorrente da obra, os beneficiários diretos devem entregar contraprestação em razão da valorização. Assim, o tributo busca evitar o enriquecimento sem causa dos beneficiários e estes, de forma reflexa, arcam com seu custo, total ou parcial, observando-se os limites para cobrança, previstos no artigo 81 do Código Tributário Nacional. É, portanto, tributo vinculado e sua cobrança advém de uma atuação estatal, consistente de uma obra pública.
Com efeito, obra pública é a edificação, a ampliação, a reforma total ou parcial de um bem imóvel pertencente ou incorporado ao patrimônio público. Assim, a título de fixação, deve-se lembrar da necessidade de valorização imobiliária decorrente de obra pública, sendo que a última deu causa à primeira.
O entendimento corrente, apesar de algumas manifestações em sentido contrário na doutrina, é no sentido de que este tributo só pode ser cobrado depois que a obra pública estiver concluída, quando só então se perceberá a valorização do imóvel, o quantum valorativo experimentado em função de sua realização.
9.3.1. Base de cálculo e alíquota
A contribuição de melhoria, como tributo que é, tem base de cálculo e alíquota que devem ser apontadas
No tocante à alíquota, esta será um percentual desse quantum.
Importante lembrar que a contribuição de melhoria só pode ser cobrada uma vez para cada obra pública que valorize o imóvel. Ainda, trata-se de “tributo social”, pois visa devolver à sociedade uma parte do enriquecimento experimentado pelo contribuinte, já que o dono do imóvel valorizado por uma obra pública, custeada pela sociedade, prestará sua retribuição com o pagamento desta modalidade tributária.
9.3.2. Competência para instituir e cobrar contribuição de melhoria
Tem competência para instituir e cobrar contribuição de melhoria a pessoa política (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) responsável pela obra pública que trouxe ocasionou a valorização imobiliária.
9.3.3. Princípio informador da contribuição de melhoria
A contribuição de melhoria é guiada pelo princípio da proporcionalidade ao especial benefício experimentado pelo proprietário do imóvel em razão da obra pública.
Em decorrência deste princípio norteador, temos que o tributo será cobrado proporcionalmente, isto é, em razão do benefício experimentado por cada um dos proprietários do imóvel. Assim, há proprietários que terão uma prestação maior, enquanto que outros terão uma menor prestação a pagar.
10. Observações Finais
De se frisar, em tempo, que as taxas e contribuições de melhoria são tributos vinculados a certa atuação estatal.
Isto ocorre porque tais tributos têm, por hipótese de incidência, uma atuação estatal de algum modo referida ao contribuinte, lembrando-se que as taxas decorrem de atuação estatal diretamente referida (prestação de serviço público ou atos de poder de polícia potencialmente aproveitados pelo contribuinte), enquanto as contribuições de melhoria decorrem de atuação estatal indiretamente referida (valorização imobiliária decorrente de obra de responsabilidade do ente público tributante).
Finalmente, é de se recordar que estes tributos, vinculados por natureza, nascem sempre de fatos regidos pelo direito público, obedecendo sempre a esse regime.
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